Қазақстан Республикасы Президентінің 2017 жылғы 11 қаңтардағы №140 Өкімімен мемлекеттік билік тармақтары арасындағы өкілеттіліктерді бөлу бойынша ұсыныстар әзірлеу мақсатында Жұмыс тобы құрылды. Аталған топ мемлекеттік органдар, депутаттық корпус, сот жүйесі, Қазақстан заңгерлер одағының өкілдері мен белгілі құқықтанушы-ғалымдардан тұрады (бұдан әрі – Жұмыс тобы).

Жұмыс тобы «Қазақстан Республикасының Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Қазақстан Республикасы Заңының жобасын (бұдан әрі – Жоба) әзірлеп, осы жылғы қаңтардың 26-сы күні бүкіл елдің талқылауына ұсынды. Жоба Қазақстан Республикасының Конституциясына (бұдан әрі – Конституция) түзетулер енгізуді көздейді, оның ішінде жеке меншік құқығын қорғау тетіктерін күшейтуге бағытталған.

Атап айтсақ, Жобада Қазақстан Республикасы Констиуциясының 26-бабының 1 және 2-тармақтарына өзгерістер мен толықтырулар енгізілген:

1. «Әркім заңды түрде алған қандай да болсын мүлкін жеке меншігінде ұстай алады.

2. Меншік құқығына қол сұғылмайды. Меншік, оның ішінде мұрагерлік құқығына заңмен кепілдік беріледі. Конституцияда өзгеше көзделмесе заңды түрде алған мүлікке меншік құқығын шектейтін немесе айыратын заңдар мен өзге де құқықтық актілерді қабылдауға жол берілмейді».

26-баптың 1-тармақшасындағы «Қазақстан Республикасының азаматтары» сөзін «Әркім» сөзіне ауыстырған Жұмыс тобының енгізген ұсыныстары баспасөз беттерінде, әлеуметтік желілерде қызу пікірталас тудырды. Бұл ең алдымен қоғамдағы жекелеген мүшелердің шетелдіктерге жерге меншік құқығын береді деген алаңдаушылықтарына байланысты туындады. Кейбір саясаткерлер, заңгерлер мен жай азаматтар тарапынан бұл норма өткір сынға алынса, белгілі ғалымдар мен практиктер тарапынан қолдауға ие болды. 

Қазақстан Республикасы Конституциясының 26-бабындағы өзгерістер мен толықтыруларды талдай келгенде, төмендегідей қорытындылар мен нәтижелер шығарылды: 

1. «Азаматтар», «ешкім», «бәрі», «әркім» терминдері арқылы тұлғаның құқықтық мәртебесін реттеудің тәсілдері туралы.

Халықаралық-құқықтық актілерде қалыптасқан терминологияға сәйкес, көптеген елдердің конституциясында «әркімнің ... құқығы бар», «ешкiмдi де ... айыруға болмайды», «бәрі» сөздері қолданылады. Егер аталған мемлекеттің азаматтығы бар тұлғаларға ғана ұсынылатын құқықтар туралы сөз болатын болса, онда «азаматтардың құқығы бар» сөздері қолданылады. Мұндай терминологиялық ерекшелік құқықтық мәртебенің айырмашылығымен, яғни адам мен азаматтың құқықтары мен міндеттерінің көлемімен түсіндіріледі.

Конституцияда «Қазақстан Республикасының азаматтары», «әркім», «бәрі», «шетелдіктер» мен «азаматтығы жоқ тұлғалар» терминдері қолданылады, ал бұл тұлғаның құқықтық мәртебесін реттеудің сараланған тәсілдерін көрсетеді. Осы мәселе бойынша Конституциялық кеңестің 2003 жылғы 1 желтоқсандағы № 12[1] нормативтік қаулысында түсіндірме де берілген. Бұл ретте Конституция мәтінінде қолданылатын «әркім» сөзі республика азаматтарымен қатар, Қазақстан Республикасында азаматтығы жоқ тұлғаларды да білдіреді. 

Конституцияның 12-бабына сәйкес «Адам құқықтары мен бостандықтары әркімге тумысынан жазылған, олар абсолютті деп танылады, олардан ешкім айыра алмайды, заңдар мен өзге де нормативтік құқықтық актілердің мазмұны мен қолданылуы осыған қарай анықталады». Конституцияда, заңдарда және халықаралық шарттарда өзгеше көзделмесе, шетелдіктер мен азаматтығы жоқ адамдар Республикада азаматтар үшін белгіленген құқықтар мен бостандықтарды пайдаланады, сондай-ақ міндеттер атқарады.

Яғни Қазақстан аумағындағы әрбір адам мен азамат саяси құқықтардан өзге барлық құқықтар мен бостандықтарға ие. Бұл ережелер конституциялық құрылымның Қазақстан Республикасы азаматтарының құқықтары мен бостандықтарының толықтығы сияқты қағидатымен келісілген.

2. Конституцияның 26-бабының 1-тармағындағы түзетулердің адам құқықтары саласындағы халықаралық актілерге сәйкестігі туралы.

Конституцияның 12-бабының 4-тармағына сәйкес Конституцияда, заңдарда және халықаралық шарттарда өзгеше көзделмесе, шетелдіктер мен азаматтығы жоқ адамдар Республикада азаматтар үшін белгіленген құқықтар мен бостандықтарды пайдаланады, сондай-ақ міндеттер атқарады. Яғни ең алдымен Конституцияның басқа нормаларымен қарастырылған Конституцияның бұл тармағы (редакциядағы Конституцияның 26-бабының 1-тармағы да кіреді) шетелдіктер мен азаматтығы жоқ тұлғалардың құқықтары мен бостандықтарын шектей алады.

БҰҰ Бас Ассамблеясының 1948 жылғы 10 желтоқсандағы Адам құқығының жалпыға бірдей декларациясының 17-бабында әр адамның дүние мүлікті жеке өзі, немесе басқалармен бірлесіп иемденуге құқығы бар, сондай-ақ ешкім де өз мүлкінен еріксіз айрылмауға тиіс делінген.

Сондай-ақ Экономикалық, әлеуметтік және мәдени құқықтар туралы халықаралық пакті де (Нью-Йорк, 1966 жыл 19 желтоқсан) әркiмнiң өзi және отбасының жеткіліктi тамақтануын, киiмi мен баспанасын қамтитын, жеткiлiкті тұрмыс деңгейiнде өмiр сүру және тұрмыс жағдайын үнемi жақсарту құқығын таниды (11-бап). Осыған байланысты Конституцияның 26-бабының 1-тармағына енгізілетін түзетулер адам құқығы саласындағы халықаралық актілердегі  қайшылықтарды жояды.

3. Шетелдіктер мен азаматтығы жоқ тұлғалардың құқықтары мен бостандықтарына конституциялық кепілдіктер белгілеу қажеттілігі туралы

Конституцияның 26-бабы 1-тармағының жаңа редакциясы Қазақстан Республикасының азаматтары заңды түрде алған қандай да болсын мүлікті жеке меншігінде ұстай алады дегенді көздейді.

 Айта кетейік, Конституциядағы аталған норманың ерекшелігі заңды түрде алған меншіктегі мүлікті ғана қорғауды қарастырады. Осыған байланысты аталған норма мүлікті меншікке алу мәселесін реттемейді, тек оны қорғайды. 

Сәйкесінше, елдің инвестициялық тартымдылығына кері әсер етуі мүмкін шетелдіктер мен азаматтығы жоқ тұлғаларға Қазақстан аумағында заңды түрде алған мүлікті жеке меншікке алу мүмкіндігін бермейді. Алайда мемлекеттер арасындағы экономикалық, ғылыми-мәдени байланыстарды дамыту аталған мемлекетте азаматтығы жоқ тұлғалардың құқықтары мен бостандықтарына кепілдіктерді талап етеді. Осыған байланысты жобада шетелдіктер мен азаматтығы жоқ тұлғалар үшін «заңды түрде алған қандай да болсын мүлкін жеке меншігінде ұстай алады» (26 баптың 1-тармағы) құқығы сияқты кепілдіктер орнатуға талпыныс жасалған.

Бұл ретте Конституцияның 26-бабындағы өзгерістерге қатысты шетелдіктерге жерге меншік құқығын беру туралы мәселесі бойынша пікірталастар негізсіз, өйткені аталған баптың 1-тармағындағы нормалар әркімнің мүлік, сондай-ақ жер алу құқығын қарастырмайды.

Конституцияның 6-бабының 2 және 3-тармақтарына сәйкес, Жер заңда белгіленген негіздерде, шарттар мен шектерде жеке меншікте де болуы мүмкін. Бұл ретте меншік субъектілері мен объектілері, меншік иелерінің өз құқықтарын жүзеге асыру көлемі мен шектері, оларды қорғау кепілдіктері заңмен белгіленеді. 

4. Шетелдіктер мен азаматтығы жоқ тұлғалардың меншік құқығын шектеуге жол бермеу туралы

Кейбір отандық заңгерлер адам мен азаматтың барлық конституциялық құқықтары шектелуі тиіс деген қате пікірге бой алдырған. Ал басқалары адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын Конституцияның ІІ тарауында қарастырылғанмен  теңестіреді. 

Бірақ Конституцияда шектеуге жатпайтын жекелеген құқықтар мен бостандықтардің тізбесі белгіленген. Мәселен, Конституцияның 39-бабының 3-тармағына сәйкес «Конституцияның 10; 11; 13-15-баптарында; 16-бабының 1-тармағында; 17-бабында; 19-бабында; 22-бабында; 26-бабының 2-тармағында көзделген құқықтар мен бостандықтар ешбір жағдайда да шектелмеуге тиіс».

Конституцияның көрсетілген баптарында (13-15,16, 17, 19, 22) «әркім», «бәрі», «ешкім» сөздері қолданылады. Ал Конституцияның 10 және 11-баптарында «азамат» термині қолданылған. Оның үстіне аталған баптарда сөздердің бұлай қолданылуының мақсаты өте түсінікті, өйткені олар не Қазақстан Республикасы азаматтығынан айыруға, не болмаса азаматты шет мемлекетке беруге қатысты, соған сәйкес шетелдік азаматтың немесе азаматтығы жоқ тұлғаның құқықтарын қамти алмайды.

Өз кезегінде Конституцияның 26-бабының 2-тармағында «Меншік, оның ішінде мұрагерлік құқығына заңмен кепілдік беріледі» делінген.

Бұл ретте заңды түрде алған қандай да болсын мүлікке заңмен кепілдік беріледі. «Мүлік» термині өзінің мазмұны бойынша «меншік» теминімен тығыз байланысты. Оны Конституцияның 26-бабының жаңа редакциясы туралы қорытындыда М.К. Сүлейменов[2] те атап өткен.

Осы контекстіде Конституцияның 26-бабындағы аталған тармақтарды олардың конституциялық-құқықтық бағдарлануы тұрғысынан ажырағысыз бірлікте қарастыру қажет.

Сонымен қатар Конституцияның 26 бабының 2 тармағы заңмен кепілдік берілген жылжымайтын мүлік құқығы субъектісін тікелей белгілемейтіндігін атап өткен жөн. Бұдан шығатын қорытынды – 26 баптың бұл тармағының қолданыстағы редакциясына сәйкес жылжымайтын мүлік құқығы шектеусіз барлық жеке тұлғаларға кепілдік береді.

Конституцияның 26 бабының 1 тармағындағы ережелер мағынасына сәйкес заңмен Қазақстан Республикасы азаматтарының ғана меншікті иемдену мүмкіндігіне кепілдік беріледі. Демек, Конституцияның 26 бабының 1 тармағымен шетелдіктер мен азаматтығы жоқ тұлғалардың меншік құқығына қатысты жасанды шектеу қойылған. Бұл өз кезегінде Қазақстан Республикасында әркімге тумысынан жазылған адам құқықтары мен бостандықтары танылады және кепілдік беріледі деген Конституцияның 12 бабын 1 және 2 тармағының, 26 бабының 2 тармағының және 39 бабының 3 тармағындағы ережелеріне және адам құықтары саласындағы халықаралық стандарттарға сәйкес келмейді.

5. Қазақстан Республикасының заңнамасында шетелдіктердің және азаматтығы жоқ тұлғалардың меншік құқықтарын қамтамасыз етудің жеткіліксіз болуы туралы

Қазақстан Республикасының Азаматтық кодексінің 12 бабына сәйкес (Жалпы бөлім) (бұдан ары – АК) жеке тұлғалар ретінде Қазақстан Республикасының азаматтары, басқа мемлекеттер азаматтары мен азаматтығы жоқ тұлғалар танылады. Демек, Қазақстан Республикасының азаматтарының, басқа мемлекетттер азаматтары мен азаматтығы жоқ тұлғалардың меншік құқығына кепідік беріледі. 

Қазақстан Республикасының қолданыстағы заңнамасы кейбір жағдайларда «азамат» және «жеке тұлға» түсініктерін тең дәрежеде қарастырады. Мысалы, АК-тің 2 бөлімінің 1 параграфының өн бойында азаматтар құқықтары қарастырылған, дегенмен де параграфтың өзі «Қазақстан Республикасының азаматтары мен басқа да жеке тұлғалар» деп аталады. Соған қарамастан, АК 12 бабы Кодексте басқаша белгiленбесе, бұл тараудың ережелерi барлық жеке тұлғаларға қолданылады деп айқындайды.

Сонымен бірге, АК-тің көрсетілген параграфында бекітілген азаматтар құқықтарының кейбіреуі шетелдіктер мен азаматтығы жоқ тұлғаларға қолданылмайды. Мысалы, АҚ 19 бабының 1 тармағы бойынша азаматтар осы Кодексте және өзге заң актiлерiнде көзделген жағдайларды қоспағанда заңды тұлға құрмай-ақ кәсiпкерлiк қызметпен айналысуға құқылы делінген.

Ал өз кезегінде дара кәсіпкерлік ретінде Қазақстан Республикасы азаматтарының, оралмандардың таза кіріс алуға бағытталған, жеке тұлғалардың өздерiнiң меншiгiне негiзделген және жеке тұлғалар атынан, олардың тәуекел етуімен және мүлiктiк жауапкершiлiгiмен жүзеге асырылатын дербес, бастамашыл қызметi танылады. Өзге жеке тұлғаларға дара кәсіпкерлікті жүзеге асыруға тыйым салынады (ҚР Кәсіпкерлік Кодексінің 30 бабының 1 тармағы).

Сонымен қатар, Қазақстан Республикасының аумағында жауапкер-ұйым орналасқан болса немесе жауапкер-азаматтың тұрғылықты жері болса, шетелдік тұлғалар қатысатын істі Қазақстан Республикасының соттары қарайды (ҚР Азаматтық процестік кодексінің 466 бабының 1 тармағы). Яғни, ҚР соттары шетелдік азаматтар ҚР территориясында тұрақты немесе басым уақыт тұратын жағдайда ғана АК-тің 26-27 баптарын шетелдіктерге қатысты қолдана алады. Ал өз кезегінде, өзге шетелдіктерге қатысты АПК-тің бұл ережелері қарастырылмайды.

Өз кезегінде, АК тауар-қаржылық мен қатысушыларының теңдігіне негізделген басқа да меншіктік қатынастарды және де мүліктік жеке мүліктік емес қатынастарды реттейді.

Сонымен бірге АК меншiк құқығының мерзiмi шексiз екендігі, ол тек осы Кодексте көзделген негiздер бойынша ғана ықтиярсыз тоқтатылуы мүмкiн екендігі белгіленген (188 бап 5 тармақ). Сонымен қатар жер теліміне қатысты жеке меншіктік құқықтың тоқтатылуына қатысты негіздеме Жер кодексінде де қарастырылған (81, 84, 85 және басқа.)

Ал Кәсіпкерлік кодекс бойынша кәсіпкерлік субъектілері заңды түрде сатып алған кез келген мүлікті меншігінде иелене алатыны және оған қол сұғылмаушылыққа заңмен кепілдік беріледі (7 бап).

Осылайша, тыйым салынбағанның барлығын меншікте иеленуге болады, бірақ бұл Конституцияда реттелмеген.

6. Конституцияның 26 бабының 2 тармағы мен 6 бабының 2 тармағы арасындағы қайшылықтың болмауы туралы

Жұмыс тобы егер де Конституцияда өзгеше қарастырылмаған жағдайда, заңды түрде алған қандай да болсын мүлікті жеке меншiгiнде ұстау құқығын шектейтін және айыратын заңдар мен басқа да құқықтық актілерді қабылдауға жол бермеу туралы ереже ұсынды (26 бап 2 тармақ).

Кейбір ғалым-заңгерлердің пікірінше, бұл толықтыру Конституцияның «Меншiк субъектiлерi мен объектiлерi, меншiк иелерiнiң өз құқықтарын жүзеге асыру көлемi мен шектерi, оларды қорғау кепiлдiктерi заңмен белгiленедi» делінген 6 бабының 2 тармағына қайшы келеді. Ал шын мәнінде Конституцияның 6 бабының 2 тармағында белгіленген норма Конституцияның 26 бабының 2 тармағының нормасымен белгілеген ережеден айрықша болып тұр.

Тағы бір айта кетерлігі, Конституцияның 26 бабының 1 және 2 тармақтарындағы норма мәнінен шығатын қорытынды меншікке, оның ішінде мұрагерлік құқығына заңмен кепілдік беріледі. Бірақ, кепілдік меншікке емес, меншік құқығына берілуі тиіс. Сонымен қатар, Конституцияның 26 бабының 2 тармағындағы «меншік» пен «мұрагерлік құқық» түсініктерінің қатысына да көңіл бөлген жөн. 

Жоғарыда айтылғанды қорыта келіп, Жұмыс тобының Қазақстан Республикасы Конституциясының 26 бабына ұсынған өзгертулері бірінші кезекте Қазақстан Республикасы азаматтарының, шетелдік азаматарының және азаматтығы жоқ тұлғалардың меншіктерін қорғау мәселесіндегі теңдікті қамтамасыз етуге бағытталған. Көрсетілген конституциялық нормадағы «Қазақстан Республикасының азаматы» сөзін «әркім» сөзіне алмастыру барлық жеке және заңды тұлғалардың жеке меншіктік құқығы мен оның бұзылмаушылығына кепілдік болып, инвестициялық жағдайды жақсартуға мүмкіндік береді, сонымен бірге басқа да адам құқықтары мәнін айтарлықтай айқындауға жағдай жасайды.

[1] «Қазақстан Республикасы Конституциясының 10- және 12-баптарына ресми түсіндірме туралы»  Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің 2003 жылғы 1 желтоқсандағы Қаулысы.  http://adilet.zan.kz/rus